行政诉讼法中的抽象行政行为可诉性探讨

一、引言

在现代法治国家中，行政诉讼作为一种重要的救济途径，旨在保护公民、法人或其他组织的合法权益不受行政机关不当行为的侵害。然而，关于行政诉讼的对象——具体行政行为与抽象行政行为的区分及其可诉性的争论一直存在。本文将以中国《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行诉法”）为基础，结合相关司法解释和实践经验，对抽象行政行为的可诉性进行深入分析。

二、具体行政行为与抽象行政行为的界定

(一) 具体行政行为

具体行政行为是指行政机关基于特定事实而作出的直接影响相对人权利义务的单方行政职权活动。如行政处罚、行政许可等。这些行为通常具有个案性和可识别性，可以直接针对特定的当事人产生法律效力。

(二) 抽象行政行为

抽象行政行为则是指行政机关制定普遍适用的规范性文件的行为，包括行政立法和其他一般规范性文件的发布。这些文件往往不针对特定对象，而是为了规范某一类行政管理事务或确定某项原则、标准。例如，规章、规定、决定等。

三、行政诉讼法下的抽象行政行为可诉性争议

根据现行法律规定， - 《行政诉讼法》第十三条明确列举了不可受法院审查的几种情形，其中包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。这一条被认为是排除抽象行政行为可诉性的法律依据之一。 - 同时，《行诉法》第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律和本级人民代表大会及其常务委员会的地方性法规制定的规章。”这似乎又为抽象行政行为的部分内容提供了进入诉讼的可能渠道。

因此，是否允许原告就抽象行政行为提起行政诉讼，一直是实践中存在争议的问题。支持者认为，如果抽象行政行为可以被起诉，将有助于防止行政机关滥用权力，更好地保护当事人的权益；反对者则担心，允许起诉抽象行政行为可能会导致混乱和不必要的司法资源浪费，而且可能侵犯到行政机关的政策制定权。

四、抽象行政行为可诉性的限制与例外

尽管《行诉法》原则上排除了抽象行政行为的直接起诉，但在某些特殊情况下，法院可能会受理涉及抽象行政行为的纠纷。以下两种情况较为典型：

(一) 对规章以下的规范性文件的附带审查

2017年修订后的《行政诉讼法》第五十三条第二款规定：“人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这一条款被认为是对抽象行政行为可诉性的有限承认，即通过“附带审查”的方式来实现对其部分内容的监督。

(二) “红头文件”的间接挑战

在实践中，有时会出现这样的情况：行政机关依据其内部的红头文件作出具体行政行为，该行为影响了原告的权益。在这种情况下，虽然不能直接起诉红头文件本身，但可以通过起诉具体的行政行为，要求法院审查红头文件的合法性。这种做法实际上是绕过法律的明文禁止，间接地实现了对抽象行政行为的挑战。

五、总结与展望

综上所述，我国现行的行政诉讼制度虽然在很大程度上限制了对抽象行政行为的直接起诉，但并非完全封闭了这方面的救济通道。通过对规章以下规范性文件的附带审查和对具体行政行为所依据的“红头文件”的间接挑战，一定程度上可以实现对抽象行政行为的司法控制。未来随着法治建设的不断推进，如何平衡行政机关的自由裁量空间与公民的权利保障之间的关系，将成为完善行政诉讼法的重要课题。